Conheço da apelação do evento 30, porque presentes seus pressupostos de admissibilidade.
A segunda apelação não é conhecida por estar atingida pela preclusão consumativa, pois a parte não pode interpor novo recurso contra a mesma decisão após já ter exercido seu direito recursal.
Conforme relatado, trata-se de apelação interposta contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Serra, nos autos do Procedimento Comum nº 5006492-39.2023.4.02.5006/ES, que julgou improcedente o pedido da autora para a declaração de nulidade do Auto de Infração nº M000049134.
Na origem, a autora ajuizou ação ordinária pleiteando a anulação do referido Auto de Infração, sob o argumento de que a autuação ocorreu em local desprovido da sinalização exigida pelo artigo 3º da Resolução nº 909/2022 do CONTRAN. Alegou que a ausência de sinalização impossibilitava a aplicação da penalidade, configurando violação aos princípios da legalidade e da razoabilidade.
A sentença recorrida fundamentou-se na presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, em especial do auto de infração lavrado pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, afastando a alegação da autora de nulidade da penalidade em razão da inexistência de sinalização informando sobre a fiscalização por videomonitoramento.
O Juízo de primeiro grau ressaltou que os atos administrativos possuem presunção relativa de legitimidade e que, para sua anulação, caberia à parte autora demonstrar a existência de vício ou abuso de poder, o que não ocorreu no caso concreto. Ademais, destacou que a autuação da demandante fundamentou-se no artigo 203, V, do Código de Trânsito Brasileiro (CTB), que proíbe a ultrapassagem em faixa contínua, e que a infração foi registrada por meio de sistema de videomonitoramento, conforme autorizado pelo artigo 280, §2º, do CTB.
Quanto à alegação de que a fiscalização por videomonitoramento exigiria sinalização específica, a decisão consignou que tal requisito não decorre da legislação, mas apenas da Resolução nº 909/2022 do CONTRAN. Segundo o entendimento do Juízo, essa resolução teria extrapolado seu poder regulamentar ao criar exigência não prevista na norma legal. Nesse contexto, concluiu-se que a ausência de placas informativas não invalida a autuação, pois a infração foi devidamente constatada por meio eletrônico autorizado pelo CTB.
O magistrado também destacou que a autora, em sua petição inicial, não negou a ocorrência da infração nem alegou que não era a condutora do veículo no momento da autuação, limitando-se a sustentar a nulidade da penalidade com base na falta de sinalização. Dessa forma, entendeu-se que a infração restou comprovada e que a penalidade aplicada pelo DNIT não violou os princípios da legalidade, razoabilidade ou isonomia.
Diante do exposto, o pedido foi julgado improcedente, mantendo-se a validade do auto de infração impugnado. A parte autora foi condenada ao pagamento de custas e honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor da causa, com exigibilidade suspensa em razão da gratuidade de justiça deferida.
Pois bem.
O CONTRAN, nos termos do artigo 12 do CTB e do artigo 7º, I, do Decreto nº 4.711/2003, possui competência para editar normas regulamentares sobre trânsito, complementando e uniformizando a aplicação do CTB, observadas as balizas constitucionais e legais. Todavia, sua atuação deve limitar-se a complementar o que já foi definido pelo legislador, sem inovar o ordenamento jurídico criando, suprimindo ou limitando direitos e obrigações além do que está previsto no Código de Trânsito Brasileiro.
Nesse passo, faz-se imprescindível transcrever o teor dos dispositivos legais e constitucionais referidos, para que se possa aquilatar o limite do poder regulamentar exercido pelos órgãos administrativos:
Art. 5º, inciso II, da Constituição Federal de 1988:
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”
Art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988:
“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)”
Art. 22, inciso XI, da Constituição Federal de 1988:
“Compete privativamente à União legislar sobre:
(...)
XI – trânsito e transporte;
(...)”
Art. 12 do Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/1997):
“Compete ao CONTRAN:
I – estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito;
II – coordenar os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, objetivando a integração de suas atividades;
III – criar Câmaras Temáticas;
IV – estabelecer seu regimento interno e as diretrizes para o funcionamento dos CETRAN e do CONTRANDIFE;
V – estabelecer as normas para a uniformização dos procedimentos relativos à aplicação das multas por infrações, a arrecadação e o repasse dos valores arrecadados;
VI – responder às consultas que lhe forem formuladas, relativas à aplicação da legislação de trânsito e à padronização de procedimentos;
VII – normatizar o regimento das diretrizes da Política Nacional de Trânsito;
VIII – aprovar, complementar ou alterar os dispositivos de sinalização e os dispositivos e equipamentos de trânsito;
IX – apreciar os recursos interpostos contra as decisões das instâncias inferiores, na forma deste Código e em razão de documentos normativos do CONTRAN;
X – elaborar normas no âmbito das atribuições estabelecidas no art. 11 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, da Secretaria Nacional de Trânsito – SENATRAN, em apoio à gestão, ao planejamento e à avaliação das ações de trânsito; e
XI – zelar pela uniformidade e cumprimento das normas contidas neste Código e nas resoluções complementares, de acordo com as competências previstas no art. 19.”
Art. 7º, inciso I, do Decreto nº 4.711/2003:
“Art. 7º Compete ao Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN:
I – editar normas regulamentares de trânsito previstas na Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997 – Código de Trânsito Brasileiro, e nos Decretos que a regulamentam;
II – estabelecer seu regimento interno;
III – exercer outras atribuições, em conformidade com a legislação de trânsito.”
Dessas normas extrai-se, de forma inequívoca, que o poder regulamentar conferido ao CONTRAN deve operar nos limites da lei, a fim de complementar o que já foi definido pelo legislador, mas jamais inovar no ordenamento jurídico criando, suprimindo ou limitando direitos e obrigações além do que o próprio Código de Trânsito Brasileiro prevê. Nesse diapasão, enfatiza-se que o princípio da legalidade, consubstanciado especialmente no art. 5º, II, e no art. 37, caput, da CF/88, representa baliza inafastável para toda a Administração Pública, que não pode editar atos infralegais em desconformidade com as disposições legais ou constitucionais.
O CTB (Lei nº 9.503/1997) elenca as infrações de trânsito e respectivas penalidades, de sorte que toda e qualquer imposição ou restrição aos condutores deve encontrar fundamento em texto legal, nos moldes do art. 22, XI, da CF/88, que atribui à União a competência privativa para legislar sobre trânsito e transporte.
As Resoluções do CONTRAN, portanto, podem (e devem) disciplinar detalhes técnicos e procedimentais, estabelecendo, por exemplo, critérios de fiscalização e formas de notificação, sem, contudo, extrapolar o conteúdo normativo produzido pelo Poder Legislativo.
Não é dado, por conseguinte, ao Conselho Nacional de Trânsito — por meio de Resolução — afrouxar ou apertar a aplicação de sanções legalmente previstas, ainda que a título de regulamentação. Se o fizer, estará incorrendo em vício de legalidade, pois seus atos devem se cingir à complementação do texto de lei, não à inovação. Nesse cenário, é forçoso reconhecer que, caso a resolução crie condicionantes não fixadas em lei ou limite o exercício do poder de fiscalização de forma incompatível com o CTB, haverá usurpação da função legislativa e contrariedade direta aos artigos mencionados.
No presente caso, verifica-se que o Auto de Infração nº M000049134 foi lavrado em razão de a parte autora ter descumprido o artigo 203, V, do CTB, que proíbe a ultrapassagem pela faixa contínua nas vias de mão dupla, no KM 0,400 da BR 259, sendo autuada por meio de sistema de videomonitoramento. A ausência de sinalização específica (à luz da Resolução 909/2022) no momento da infração é fato incontroverso nos autos.
O parágrafo 2º do artigo 280 do CTB estabelece:
"§ 2º A infração deverá ser comprovada por declaração da autoridade ou do agente da autoridade de trânsito, por aparelho eletrônico ou por equipamento audiovisual, reações químicas ou qualquer outro meio tecnologicamente disponível, previamente regulamentado pelo CONTRAN."
No entanto, a Resolução nº 909/2022 do CONTRAN, ao prever normas de fiscalização de trânsito por videomonitoramento, criou, por resolução, exigência não permitida, inovando a ordem jurídica ao impor obrigatoriedade e restringir a fiscalização administrativa à sinalização, extrapolando, assim, seu poder regulamentar.
O artigo 3º da referida resolução dispõe:
"Art. 3º A fiscalização de trânsito mediante sistema de videomonitoramento somente poderá ser realizada nas vias que estejam devidamente sinalizadas para esse fim."
Ora, a infração de trânsito foi devidamente constatada e fundamentada no artigo 203, V, do CTB, que proíbe ultrapassagem em faixa contínua, não sendo a ausência de placas informativas suficiente para invalidar a autuação.
A apelante não negou a ocorrência da infração nem comprovou qualquer irregularidade específica na aplicação da penalidade, limitando-se a argumentar a nulidade da multa com base na Resolução nº 909/2022, que não possui força de lei para inovar o sistema normativo.
Tendo em vista que a exigência formulada na Resolução extrapolou o poder regulamentar do CONTRAN, a ausência de placas informativas não invalida a autuação, pois a infração foi devidamente constatada por meio eletrônico autorizado pela legislação vigente.
Sobre matéria análoga, vejamos a jurisprudência deste Tribunal:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA ANTECIPADA. RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 543/15. V IOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Departamento Estadual de Trânsito do Estado do Espírito Santo - DETRAN/ES contra decisão que deferiu o pedido de tutela antecipada liminar para suspender, em relação à agravada, a exigência relacionada ao uso de simulador de direção veicular, até o julgamento final do feito.. 2. O art. 12, X, do CTB, dispõe competir ao CONTRAN "normatizar os procedimentos sobre a aprendizagem, habilitação, expedição de documentos de condutores, e registro e licenciamento de veículos", de modo que o CONTRAN deve tratar da normatização dos exames expressamente previstos no artigo 147 do CTB, o qual prevê as etapas dos exames aos quais o candidato à habilitação deve se submeter. 3. Ao menos em sede de cognição sumária, constata-se que ao editar a Resolução nº 543/2015, o CONTRAN ultrapassou o poder regulamentar que lhe foi conferido pelo Código de Trânsito Brasileiro - CTB, contrariando o princípio da legalidade (art. 5º, II, da Constituição Federal), uma vez que o simulador de direção veicular não consta no rol taxativo do artigo 147 do CTB. 4 . Agravo de instrumento desprovido. ACÓR DÃO Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas: decidem os membros da 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, por unanimidade, negar provimento ao recurso, na forma do voto da Relatora. Rio de Janeiro, 21 de julho de 2017. EDNA CARVALH O KLEEMANN Juíza Federa l Convocada rsg 1. (TRF-2 - AG: 00099386520164020000 RJ 0009938-65.2016.4.02.0000, Relator: EDNA CARVALHO KLEEMANN, Data de Julgamento: 25/07/2017, 7ª TURMA ESPECIALIZADA) (grifos nossos)
ADMINISTRATIVO - PROCESSUAL CIVIL - AGRAVO DE INSTRUMENTO - TUTELA DE URGÊNCIA DE NATUREZA ANTECIPADA - RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 543/15 - IMPLANTAÇÃO DE SIMULADOR DE DIREÇÃO VEICULAR - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. - A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, ou seja, a demonstração do "fumus boni iuris" e do "periculum in mora." - O perigo de dano justifica-se pela possibilidade de descredenciamento da autora junto ao órgão de trânsito pelo não cumprimento da exigência em discussão - O art. 147 do Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/97) elenca, expressamente, os exames necessários para os candidatos aferirem aptidão para dirigir veículos automotores e elétricos - Embora o CONTRAN tenha competência para expedir normas regulamentadoras sobre os procedimentos de habilitação de condutores, há de se reconhecer que extrapolou o seu poder regulamentar ao instituir, por meio de mera Resolução, a obrigatoriedade do simulador de direção veicular não prevista na lei regulamentada, ou seja, no art. 147 do Código de Trânsito Brasileiro - Recurso parcialmente provido. (TRF-2 - AG: 00123150920164020000 RJ 0012315-09.2016.4.02.0000, Relator: SERGIO SCHWAITZER, Data de Julgamento: 20/03/2017, 7ª TURMA ESPECIALIZADA, Data de Publicação: 24/03/2017) (grifos nossos)
Em conclusão, verifico que a controvérsia foi corretamente solucionada pelo juiz de primeiro grau, devendo a sentença ser mantida pelos seus próprios fundamentos.
Por fim, há orientação do STJ no sentido de que é devida a verba honorária recursal, na forma do art. 85, §11 do CPC, quando estiverem presentes, simultaneamente, os seguintes requisitos: a) decisão recorrida publicada a partir de 18.3.2016, ocasião em que entrou em vigor o novo CPC; b) recurso não conhecido integralmente ou desprovido, monocraticamente ou pelo órgão colegiado competente; c) condenação em honorários advocatícios desde a origem, no feito em que interposto o recurso (STJ, 2ª Seção, AgInt nos EREsp 1539725, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJE 19.10.2017).
Dessa maneira, considerando o preenchimento das condições supra, devem ser majorados em 1% (um por cento) os honorários advocatícios fixados em desfavor da apelante.
Pelo exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO do evento 30, majorando a condenação em honorários advocatícios de 10% (dez por cento) para 11% (onze por cento) sobre o valor atualizado da causa, observando-se o disposto no art. 98, § 3º, do CPC, e NÃO CONHECER DA APELAÇÃO do evento 31.